國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國發(fā)【2020】4號(hào)，以下簡稱《決定》），決定大幅下放用地審批權(quán)，自然資源部也印發(fā)《自然資源部關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定〉的通知》（自然資規(guī)【2020】1號(hào)，以下簡稱《通知》），同步下放建設(shè)用地預(yù)審權(quán)?！稕Q定》和《通知》的發(fā)布，引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反響，甚至超出很多業(yè)內(nèi)人士的想象。新修正的《土地管理法》剛剛施行，國務(wù)院為何又“放大招”？筆者認(rèn)為，下放建設(shè)用地審批權(quán)，意義十分重大，核心在“放”，重點(diǎn)在“管”，關(guān)鍵在于正確處理好“變”與“不變”。
一、下放建設(shè)用地審批權(quán)，意義重大
土地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和要素保障。改革完善用地審批制度，適度下放審批權(quán)，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、有力拉動(dòng)內(nèi)需、優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措，對(duì)于加強(qiáng)耕地保護(hù)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用地需求具有十分重要的意義。
一是改革用地審批制度是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十九屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出了重要部署，明確要求“賦予地方政府更多自主權(quán)”。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)：“賦予省級(jí)政府更大用地自主權(quán)”。以往，由于建設(shè)用地審批層級(jí)較高等原因，審批周期長、審查環(huán)節(jié)多、審批效率低等問題不同程度存在，不利于重大項(xiàng)目及時(shí)落地。此次深化用地審批制度，正是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化各級(jí)政府職責(zé)分工，切實(shí)提高行政效能的一項(xiàng)重要舉措。
二是改革用地審批制度是貫徹落實(shí)“放管服”改革要求和優(yōu)化營商環(huán)境決策的應(yīng)有之義。落實(shí)“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，就是要把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來，提升政務(wù)服務(wù)能力和水平，切實(shí)降低制度性交易成本，更大激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。通過下放用地審批權(quán)，中央政府可以從具體用地審查等微觀事務(wù)中解脫出來，將更多地精力放在宏觀政策的制定和事中事后監(jiān)管上，通過用地審批效率提升，促進(jìn)用地保障能力的提高，改善營商環(huán)境，為持續(xù)有效擴(kuò)大內(nèi)需創(chuàng)造良好氛圍。
三是改革用地審批制度是促進(jìn)投資落地的重要舉措。統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)自然資源系統(tǒng)來講，重點(diǎn)任務(wù)之一就是要努力推進(jìn)投資有效落地，提供土地要素供給，加大對(duì)各行業(yè)用地的支撐力度。下放用地審批權(quán)，可以賦予省級(jí)人民政府更大的用地自主權(quán)，提升用地保障能力，為進(jìn)一步做好“六穩(wěn)”工作，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)提供了有效政策支持。
二、下放建設(shè)用地審批權(quán)，核心在“放”
土地管理特別是耕地保護(hù)工作，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系到億萬人民的切身利益。土地管理職權(quán)，歷來是各級(jí)政府的重要事權(quán)，而合理劃分各級(jí)政府的土地管理事權(quán)就尤為重要。建國以來特別是改革開放以來，土地管理職權(quán)歷經(jīng)了收和放的多次調(diào)整。所謂“一統(tǒng)就死、一放就亂”的現(xiàn)象也曾經(jīng)發(fā)生。每一次的調(diào)整，都是一次更高層面的優(yōu)化。筆者認(rèn)為，目前我國已經(jīng)基本形成了土地管理職權(quán)的基本框架，即：土地管理的宏觀決策權(quán)屬于中央和省級(jí)政府，比如規(guī)劃審批權(quán)、總量控制權(quán)和征收征用權(quán)等，國家在土地管理上享有最終和最高的管理權(quán)、決定權(quán)；而土地管理的微觀執(zhí)行權(quán)屬于地方，主要是市縣政府，比如規(guī)劃計(jì)劃執(zhí)行權(quán)、土地登記權(quán)、存量用地審批權(quán)和違法案件查處權(quán)等。但在中央政府和省級(jí)政府的職權(quán)劃分上，仍然沒有很好地解決，具有一定的同構(gòu)性?！稕Q定》和《通知》下放建設(shè)用地審批權(quán)，朝著更好地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性邁進(jìn)了扎實(shí)一步。這次的“放”包括以下三個(gè)內(nèi)容：
一是授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)，同步向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門下放相應(yīng)的建設(shè)用地預(yù)審權(quán)。這項(xiàng)授權(quán)是根據(jù)新《土地管理法》第四十四條第三款和第四款的規(guī)定作出的。第三款規(guī)定：“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次按照國務(wù)院規(guī)定由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。”第四款規(guī)定：“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。”據(jù)此，無論是在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)還是范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，今后都由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。之所以作出這樣的調(diào)整，是為了解決多年來用地審批中存在的審批層級(jí)過高、周期過長、影響建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)落地的問題，發(fā)揮省級(jí)人民政府屬地管理的優(yōu)勢，加強(qiáng)其對(duì)用地進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的責(zé)任，確保建設(shè)項(xiàng)目更好更快落地。建設(shè)用地預(yù)審的權(quán)限同步下放省級(jí)自然資源主管部門。
二是委托北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶等八個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┤嗣裾鷾?zhǔn)永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)，同步委托八個(gè)試點(diǎn)省（市）人民政府自然資源主管部門行使相應(yīng)的建設(shè)用地預(yù)審權(quán)。將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托八個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┤嗣裾菑膶?shí)質(zhì)上下放用地審批權(quán)的必然要求，也是進(jìn)一步深化用地審批制度改革的積極探索。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)，是法律賦予國務(wù)院的審批職責(zé)，不但體現(xiàn)了對(duì)耕地特別是永久基本農(nóng)田保護(hù)的底線思維，也彰顯了法律對(duì)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)利的保護(hù)，這一職責(zé)不宜也不應(yīng)該進(jìn)行授權(quán)。根據(jù)新《土地管理法》的規(guī)定，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)后，國務(wù)院仍然保留了永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)，以及征收永久基本農(nóng)田、35公頃以上耕地、70公頃以上其他土地的審批權(quán)。由于全國80%耕地為永久基本農(nóng)田，且重大項(xiàng)目多數(shù)需要占用耕地35公頃或者總用地70公頃以上，因此，大量的項(xiàng)目用地仍需由國務(wù)院審批。為了賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)，國務(wù)院決定將這部分審批權(quán)以試點(diǎn)的方式委托部分省份，首批試點(diǎn)以用地需求旺盛、土地管理工作基礎(chǔ)扎實(shí)的直轄市和長三角、珠三角等相關(guān)省份為主。建設(shè)用地預(yù)審的權(quán)限隨著用地審批權(quán)的下放同步委托八個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┳匀毁Y源主管部門。
三是同步委托八個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┳匀毁Y源主管部門行使先行用地批準(zhǔn)權(quán)。從2000年，為解決土地供需矛盾的突出問題，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，原國土資源部規(guī)定，國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中影響工期的單體控制性工程，經(jīng)報(bào)原國土資源部同意后，可以先期動(dòng)工建設(shè)，但要在規(guī)定的期限內(nèi)完善用地報(bào)批手續(xù)。這一制度對(duì)提高審批效率發(fā)揮了積極作用。為進(jìn)一步提高先行用地的審批效率，《通知》將先行用地批準(zhǔn)權(quán)同步委托八個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┳匀毁Y源主管部門行使，試點(diǎn)?。ㄊ校┮酝獾南刃杏玫嘏鷾?zhǔn)權(quán)仍在自然資源部。
三、下放建設(shè)用地審批權(quán)，重點(diǎn)在“管”
用地審批權(quán)不但要“放得下”，還要“接得住、管得好”，這是黨中央、國務(wù)院的明確要求。從某種意義上講，下放審批權(quán)以后“管”的好壞，將直接影響建設(shè)用地審批權(quán)改革的成敗，關(guān)系營商環(huán)境的優(yōu)化，關(guān)系今后用地審批權(quán)改革的方向。下放建設(shè)用地審批權(quán)，歸根結(jié)底是為了深化“放管服”改革，在中央和地方重新劃分事權(quán)后達(dá)到土地效益充分發(fā)揮，土地管理秩序日趨漸好，土地要素功能不斷顯現(xiàn)，這就要求地方人民政府和各級(jí)自然資源主管部門必須在各自職責(zé)范圍內(nèi)履職盡責(zé)。
對(duì)于自然資源部來講，下放審批權(quán)并沒有減輕管理職責(zé)：首先，按照國務(wù)院要求，自然資源部必須加快建立省級(jí)人民政府用地審批工作評(píng)價(jià)機(jī)制，充分借鑒以往節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)的成功經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)設(shè)定指標(biāo)、合理確定權(quán)重、建立有效機(jī)制，以科學(xué)評(píng)價(jià)各省、自治區(qū)、直轄市的土地管理和利用水平，再根據(jù)綜合評(píng)估結(jié)果提出對(duì)試點(diǎn)?。ㄊ校┻M(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的建議，對(duì)連續(xù)排名靠后或考核不合格的試點(diǎn)?。ㄊ校ㄗh國務(wù)院收回委托。其次，應(yīng)當(dāng)從以往大量繁雜的微觀審批事務(wù)中抽身，認(rèn)真貫徹黨中央精神，以國際視野、戰(zhàn)略眼光和宏觀思維，進(jìn)一步聚焦“應(yīng)當(dāng)管”，努力“管得了”，力爭“管得好”。比如：要繼續(xù)組織開展第三次土地調(diào)查，為地方土地管理提供底圖和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐；比如要加快建立符合新時(shí)代要求的國土空間規(guī)劃體系，組織編制各級(jí)國土空間規(guī)劃，為地方管理土地提供戰(zhàn)略安排和管控規(guī)則；比如，要完善符合高質(zhì)量發(fā)展要求的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，制定支持新型產(chǎn)業(yè)用地等的各項(xiàng)政策，為省級(jí)政府批地管地明確相應(yīng)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，等等。第三，進(jìn)一步加大監(jiān)管力度，依托國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”，運(yùn)用遙感監(jiān)測手段，通過采取“雙隨機(jī)、一公開”等方式，加強(qiáng)對(duì)用地審批情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題及時(shí)督促糾正，重大問題及時(shí)向國務(wù)院報(bào)告。
對(duì)于省級(jí)人民政府及其自然資源主管部門來講，下放審批權(quán)后，責(zé)任無疑加大了：用地審批改革之前，對(duì)于國務(wù)院批準(zhǔn)的用地項(xiàng)目，省級(jí)政府雖然也進(jìn)行審查，但畢竟不是最終的決定機(jī)關(guān)，更多地承擔(dān)著一個(gè)“二傳手”的角色。此次改革后，省級(jí)政府成為了用地審批事項(xiàng)的“主攻手”，要對(duì)相關(guān)用地審批事項(xiàng)的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)總責(zé)。首先，對(duì)授權(quán)和委托的事項(xiàng)，按照國務(wù)院和自然資源部的要求，省級(jí)人民政府及其自然資源主管部門要擬定實(shí)施方案，明確具體審查標(biāo)準(zhǔn)、審查流程和相關(guān)責(zé)任，確保“接得住”。其次，省級(jí)人民政府及其自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)國家重大戰(zhàn)略，統(tǒng)籌謀劃省域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)《全國國土空間規(guī)劃綱要》要求，編制好本轄區(qū)范圍內(nèi)的各級(jí)國土空間規(guī)劃，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，把好項(xiàng)目選擇和用地審批的關(guān)口。第三，要加強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)自然資源主管部門能力建設(shè)，提升土地管理能力水平，使本轄區(qū)內(nèi)各級(jí)自然資源主管部門能適應(yīng)改革的要求，履行好職責(zé)。
對(duì)國家自然資源督察機(jī)構(gòu)來講，代表國務(wù)院對(duì)省級(jí)人民政府土地管理和利用行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的擔(dān)子更重了：首先，要加強(qiáng)對(duì)省級(jí)人民政府承接的授權(quán)和委托的用地審批事項(xiàng)的指導(dǎo)。其次，要對(duì)省級(jí)人民政府承接的用地審批事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題及時(shí)督促糾正，重大問題及時(shí)向自然資源部或者國務(wù)院報(bào)告。第三，要更加強(qiáng)化對(duì)轄區(qū)內(nèi)耕地保護(hù)和永久基本農(nóng)田保護(hù)的監(jiān)督，加大督察力度，確保不因權(quán)力下放而受影響基本國策的落實(shí)。
四、下放建設(shè)用地審批權(quán)，關(guān)鍵在正確處理好“變”與“不變”
下放用地審批權(quán)，并不是“一放了之”、放松監(jiān)管，關(guān)鍵在于正確處理好“變”與“不變”的關(guān)系。“變”的是報(bào)送主體、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和審批流程，“不變”的是耕地保護(hù)的國策、法定的程序標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)約集約的要求。“變”與“不變”都是為了更好的深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)用地審批管理更加嚴(yán)格規(guī)范，切實(shí)管出公平、管出效率、管出活力。
一是堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央要求，嚴(yán)格耕地保護(hù)、強(qiáng)化節(jié)約集約用地的目標(biāo)不能動(dòng)搖。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要節(jié)約集約利用資源，要嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，嚴(yán)格土地用途管制，要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。這些都是土地管理工作的根本遵循，不能改變。貫徹黨中央要求，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，強(qiáng)化節(jié)約集約用地是土地管理制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。改革用地審批制度并不是對(duì)地方政府用地行為的放任自流，而是通過更加有效的職責(zé)分工，更好地保障耕地保護(hù)和節(jié)約集約利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
二是嚴(yán)格依據(jù)法律和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)審查，確保用地合法合規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)沒有降低。無論是授權(quán)方式，還是委托方式，其都是一種審批事權(quán)、審批程序的調(diào)整，只是提高了用地審批的效率，壓縮了原有審批的時(shí)間，但并沒有降低用地審批的標(biāo)準(zhǔn)。承接審批權(quán)的省份與原審批機(jī)關(guān)一樣，守紅線、促集約的責(zé)任沒有變，都要以《土地管理法》等法律法規(guī)和相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等作為審查依據(jù)，必須確保審批的用地項(xiàng)目符合空間規(guī)劃、符合占用條件、落實(shí)占補(bǔ)平衡、促進(jìn)節(jié)約集約等。對(duì)于不能正確行使被授權(quán)或者被委托的職權(quán)的，國務(wù)院和自然資源部將會(huì)隨時(shí)收回授權(quán)、收回委托。
三是堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理制度，嚴(yán)格土地執(zhí)法的要求沒有松懈?！锻恋毓芾矸ā返确煞ㄒ?guī)規(guī)定了對(duì)各類土地違法行為的查處，《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》也對(duì)地方政府不履行耕地保護(hù)職責(zé)的查處作出了明確規(guī)定。審批權(quán)下放后，這些都沒有改變。自然資源部無疑會(huì)進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，和省級(jí)政府一起，強(qiáng)化督查問責(zé)，加快清理閑置土地，清理整頓大棚房。相信在中央地方合力之下，土地違法行為多發(fā)、頻發(fā)的現(xiàn)象一定能夠得到有效遏制。
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